המשק הישראלי מתמודד מזה שנים עם מחסור משמעותי בכוח אדם בענפים מרכזיים דוגמת הבנייה, החקלאות, הסיעוד, התעשייה ועוד. אחד הפתרונות שנמצא כיעיל, הן במענה לצורכי המשק והן בשמירה על זכויות העובדים, הוא הסדרה של גיוס עובדים זרים לישראל באמצעות הסכמים בילטראליים – הסכמים דו-צדדיים בין מדינת ישראל למדינות המקור של העובדים. להלן נעמוד על עיקרי התהליך, האתגרים והיבטים משפטיים מרכזיים הנוגעים להסכמים אלו.
אפיון הצורך בהסכם בילטראלי ובחירת המדינה
הצורך בקידום הסכם בילטראלי עולה, כמעט תמיד, ביוזמת משרד ממשלתי רלוונטי. לדוגמה, כאשר מדובר בענף הבנייה, משרד הבינוי והשיכון הוא שמזהה את המחסור, מגבש את הדרישה ומוביל את הפנייה להובלת הסכם. בענף החקלאות מוביל את המהלך משרד החקלאות ובענפי התעשייה משרד הכלכלה. לעיתים מתווסף רצון מצד מדינות המקור עצמן, כגון קמבודיה או תאילנד, להיכנס למסגרת הסכם כזה – בין ישירות ובין באמצעות ערוצים דיפלומטיים, משרד החוץ, שגרירויות, או האגף הקונסולרי ברשות האוכלוסין.
אחד מהשיקולים החשובים בבחירת מדינת המקור הוא רמת הפיקוח והאיתנות הכלכלית שלה: מדינות בהן רמת השכר הממוצעת דומה או גבוהה מהשכר המוצע בישראל, אינן יעד ריאלי לגיוס עובדים. למשל, מדינות באירופה בהן השכר הממוצע הוא אלפי יורו, לא צפויות להוביל גיוס מאסיבי לישראל בשכר נמוך בהרבה. לכן, הפנייה ממוקדת למדינות עם רף שכר נמוך מישראל אך עם מנגנון פיקוח שמבטיח העסקה הוגנת.
מעבר הדיון לוועדה להסכמים בילטראליים
השלב הבא לאחר קבלת הדרישה הוא העברת הנושא לדיון בוועדה להסכמים בילטראליים, שמורכבת מנציגי משרדי הממשלה השונים ובראשה מנכ”ל רשות האוכלוסין וההגירה. בוועדה יושבים חברים קבועים, בהם משרד העבודה, משרד החוץ, משרד המשפטים, ולעיתים משרדים נוספים בהתאם לענף. בשלב זה מוצג הצורך, נבחנת ההצדקה הכלכלית והחברתית, ונערך ניתוח ראשוני של היתכנות משפטית ומדיניות.
חילופי טיוטות והכנת הסכם מסגרת
בהמשך, ולאחר הסכמה עקרונית של הוועדה, נפתח הליך של חילופי טיוטות בין נציגי ישראל (בעיקר מחלקת האמנות או החטיבה המשפטית) לנציגי מדינת המקור. הטיוטה הראשונה היא לרוב טיוטת הסכם מסגרת, הקובעת את עקרונות השותפות והמחויבויות הכלליות – זאת לפני שניגשים להסכמים ייעודיים לענפים מסוימים (חקלאות, בניין וכו’).
הליך זה אינו סטנדרטי ואינו זהה בין מדינה למדינה: כל מדינה מביאה איתה חוקים פנימיים, היררכיה שונה, שיח תרבותי ייחודי ודינמיקה משלה. לעיתים קרובות, תהליכים של משא ומתן שדורשים בארץ שבועות, נמשכים חודשים ארוכים במדינת המקור. ישנם סעיפים אשר הצד הישראלי אינו יכול לוותר עליהם, מאחר שהם נגזרים ישירות מהחוק, דוגמת חוק הכניסה לישראל, חוקי העסקה, חובת תשלום שכר מינימום, חופשה, מחלה וכד’.
משא ומתן להסכמות פרטניות וגיבוש נוסח סופי
בשלב הבא, עם סיום חילופי הטיוטות הראשוניות והשלמת ההערות, מתקיים דיאלוג קונסולרי – פגישה בין נציגי המדינות שמטרתה לסכם את הנוסחים ולהגיע להסכמה כוללת. המשא ומתן מובל על ידי רשות האוכלוסין, משרד החוץ והאגף הקונסולרי, ובנוכחות הצוות הבין-משרדי שהוזכר קודם. לרוב, מדובר במשפטנים ואנשי מקצוע, המלווים את ההליך בתיאום עם הנהלות המשרדים השונים.
במהלך המשא ומתן, נדרשת לעיתים עבודה מדוקדקת ומעמיקה – כל סעיף נבחן, מובהר, מותאם, ולעיתים נתקע על מילה או ניסוח, בשל פערי שפה, הבנה או תרבות משפטית. כך לדוגמה, ניסיון להרחיב הסכם חקלאות מול תאילנד להסכם מסגרת רחב יותר, דרש משא ומתן חדש, ליווי מקצועי של משרד החקלאות, וגיבוש הסכמים פרטניים לפי הצורך.
חתימת ההסכם והכנסת ההסכם לתוקף
לאחר גיבוש נוסח מוסכם, נקבע מועד לחתימה על ההסכם, לרוב בדרג בכיר, ולאחר מכן כל צד מבצע את ההליכים הפנימיים הנדרשים להשלמת אישור ההסכם במדינתו (פרסום ברשומות, תיאום מול רשויות הפנים ועוד).
לעיתים קיימת גם הקצאה מספרית של עובדים – כלומר, המדינה מתחייבת לספק (או לאפשר) מספר מסוים של עובדים בשנה, או מגבילה את המכסה. בפועל, לרוב המדינות עמן לישראל הסכמים בילטראליים, ישנו רצון להגדיל את מספר העובדים, אך הדבר מוכתב על ידי צרכי המשק בישראל, קצב קליטת העובדים והמכסות השנתיות.
הסכמים בילטראליים לעומת הבאה פרטית
הערות לסיום ראוי לציין כי לצד ההסכמים הבילטראליים מתקיימת גם אפשרות להעסקת עובדים זרים באמצעות הבאה פרטית – מנגנון שלעיתים פועל מהר יותר, אך חשוף יותר לסיכונים של תיווך לא חוקי ואף סחר בבני אדם. מנגד, הסכמים בילטראליים מהווים מעטפת הגנה משמעותית לזכויות העובדים ולפיקוח ממשלתי. לבסוף, אין לשכוח כי כל הסכם בילטראלי כפוף לא רק לדין הישראלי, אלא גם להסכמות המדיניות והבינלאומיות, ולפיכך יש לנהל את התהליך ברגישות, מקצועיות ותיאום מלא בין כלל הגורמים.
